研究與報告

陸冰清:上海碳排放交易試點實踐經驗及啟示

發布時間:2019-08-23

    上海作為全國最早啟動碳交易試點的地區之一,于2013年11月26日正式啟動了上海碳市場交易。目前,上海碳交易試點已穩定運行6年,初步形成了具有碳排放管理特點的交易制度,也逐步發展起了服務于碳排放管理的交易市場,同時在碳金融領域進行了一些探索及創新。2017年12月,國家發展改革委印發《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》,啟動全國統一的碳排放交易體系和交易市場建設,同時明確上海將負責牽頭承擔全國統一的碳排放權交易系統的建設和運維任務。我國碳排放交易從地方試點逐步向全國統一市場推進,全國碳交易市場建設總體工作進一步加速。本文以上海試點實踐經驗為例,探討提出對全國碳交易統一市場的相關建議和考慮。

一、上海碳交易試點制度及體系建設經驗

    制度及體系建設上,強調制度先行,建立制度的同時,規范和明確碳交易市場各核心要素。

1、交易制度建設

    上海在推進碳交易試點工作中堅持制度先行,碳交易正式啟動前,已建設了較為完善的制度和管理體系,形成了一整套以市政府、主管部門和交易所為3個制定層級的管理制度。

    通過市政府制定出臺的《上海市碳排放管理試行辦法》(滬府10號令),明確建立起了總量與配額分配制度、企業監測報告與第三方核查制度、碳排放配額交易制度、履約管理制度等碳排放交易市場的核心管理制度和相應的法律責任。

    通過市級碳交易主管部門制定出臺的《配額分配方案》《企業碳排放核算方法》及《核查工作規則》等文件,明確了碳交易市場中配額分配、碳排放核算、第三方核查等制度的具體技術方法和執行規則。

    通過交易所制定發布《上海環境能源交易所碳排放交易規則》和會員管理、風險防范、信息發布等配套細則,明確了交易開展的具體規則和要求。

2、要素和體系建設

    一是納入主體范圍上從重點行業起步,逐步擴大管理范圍。2013年上海碳交易試點啟動初期,共納入了鋼鐵、電力、化工、航空等16個工業及非工業行業的191家企業。2016年以后,考慮進一步加強碳排放管理力度,納管行業及企業逐步擴大,目前已納入上海年排放2萬噸以上的所有工業企業,航空、港口、水運等高排放非工業企業及部分建筑,涉及27個行業近300家企業。

    二是總量控制上始終明確管理目標。總量制度是上海碳排放交易試點制度中的核心制度和基礎要素,在試點啟動初期就明確建立了總量控制制度。試點以來,上海結合了階段碳排放強度下降目標、能源管理控制目標、經濟增長、能源結構、產業結構等多重因素,通過“自上而下”和“自下而上”相結合的方法確定并適時公布配額總量目標。

    三是配額分配上不斷優化,逐步形成較為公平且符合上海實際的配額分配方法。配額分配的核心是碳排放控制目標的分解和各法人主體責任的確定,對管理目標的實現和市場的發展都有非常重大的影響。上海碳交易試點期間,在配額分配發放方法和發放方式上不斷優化,由簡單的基于歷史總量的歷史排放法起步,逐步向管理精度更高的基于效率的歷史強度法和基準線法過渡。從發放方法上,目前上海碳交易企業中,除部分嚴格控制的高排放單位和產品結構非常復雜的單位仍采用歷史排放法外,均采用了基于企業排放效率及當年度實際業務量確定的歷史強度法或基準線法開展分配。發放方式上,從全部免費轉向部分有償,結合高碳能源使用提出免費發放比例(93%~99%),體現區域能源結構調整導向。

    四是監測報告核查上注重方法科學合理、管理嚴格規范,逐步形成了一套較為科學、具有可操作性的核算方法和核查制度。碳排放監測報告與第三方核查是碳排放交易的“度量衡”,是碳排放交易機制得以有效運行的基礎和基本保障。上海碳交易試點中,圍繞以下核心要求開展了監測報告核查體系建設:一是技術方法科學合理。率先制定出臺企業溫室氣體排放核算與報告指南及鋼鐵、電力、航空等9個行業的碳排放核算方法,明確了核算邊界、核算方法以及年度監測和報告要求。二是嚴格核查機構管理,核查規則明晰且具有可操作性。出臺了《核查機構管理辦法》《核查工作管理規則》等一系列的核查管理制度,并對核查人員進行持證管理和持續性的專業技能培訓。此外,實行政府出資委托核查,從機制上保證了核查工作和數據的獨立性和公正性。三是依法建立復查和審核機制。委托專門機構對核查報告進行復核,通過第四方復查機制進一步保障數據準確有效。

    五是交易制度透明公開,逐步形成具有一定有效性的交易市場。上海碳交易市場的建設深度參考了上海各類金融市場經驗,制定了“1+6”的交易規則和細則體系,保障了交易相關制度體系的規范和公開;建設交易平臺及交易系統,支持服務市場主體便捷高效參與市場交易。交易產品包括上海碳排放配額(SHEA)和國家核證自愿減排量(CCER)。交易模式上采取公開競價或協議轉讓的方式開展,且所有交易必須入場交易,不設場外交易。交易價格通過市場形成,不實行固定價格或最高、最低限價,但有漲跌幅限制。交易資金由第三方銀行存管,結算由交易所統一組織。風險控制上交易所建立了最大持有量限制、大戶報告、風險警示、漲跌幅限制等風險管理制度。交易行情公開透明,通過行情客戶端向全市場公開。運行近6年以來,各項市場制度和規則得到了全面實施,交易市場平穩有序運行。

    六是監管保障上搭建多層次監管構架,形成由法律手段、行政措施和技術平臺組成的監管和保障體系。建立了由政府部門、交易所、核查機構、執法機構等為主體的多層次監管構架,依照《上海碳排放交易管理試行辦法》,根據各自的職責和權限對碳排放交易市場各相關行為進行監督管理。試點運行以來上海始終保持了100%履約。

3、上海碳交易制度及體系特點

    上海碳排放交易制度和要素體系建設上總體具有以下特點:

    一是始終保持制度先行。各類管理制度及技術方法均在充分研究的基礎上先行出臺,規范和指導后續各項工作的開展,確保上海碳交易試點期間各項工作均“有法可依、有矩可循”。

    二是強調數據基礎有效。率先出臺了企業碳排放核算方法,并在配額分配工作啟動前,依據此方法開展了3年的歷史數據盤查,盡可能保證數據基礎的有效性,為后續碳排放管理的深化打好基礎。

    三是配額分配上盡可能兼顧科學、公平和可操作性。依據不同階段的數據基礎和管理能力逐步深化、優化配額分配方案,在具有可操作性的基礎上,盡可能科學和公平。

    四是監管嚴格,服務支撐。針對碳排放交易這一創新管理制度,主管部門在依法依規嚴格開展監管的同時,積極做好企業溝通和協調,保障體系的有序運行。

    總體而言,上海已初步形成了較為完整的碳排放制度及體系,可結合碳排放管理要求的不斷提高進一步優化完善。

二、上海碳交易市場經驗

    交易市場上,堅持尊重市場原則,政策及規則明晰,循序漸進的探索建立透明高效、適應碳排放管理的交易市場。

1、交易市場情況

    上海碳排放交易市場自2013年11月26日開始以來,截至2019年上半年累計運行1297個交易日,共吸引包括納管企業和投資機構在內的近700家單位開戶交易。

    現貨市場上,二級市場所有品種累計成交量1.2億噸,累計成交額12.47億元。其中,配額累計成交量3566.37萬噸,成交額7.05億元;CCER累計成交量8466.82萬噸,累計成交額5.41億元;二級市場總成交量在全國排名前列,CCER成交量穩居全國第一。配額價格自26元/噸起步,最高達到46元/噸,最低曾跌至約5元/噸,隨著配額政策的不斷穩定和明確,上海碳市場價格自2016年起平穩上揚,價格區間穩定在30~44元/噸之間,目前約為40元/噸。

    遠期市場上,2017年1月上海碳配額遠期產品上線,以上海碳配額為標的,由上海環交所完成交易組織,上海清算所作為專業清算機構完成清算服務,規范穩妥推進碳金融市場探索。上海碳配額遠期交易業務正式上線以來,共有13個月度協議上線交易(其中已交割協議9個),價格區間在19~41元;當前近月協議2019年5月協議結算價38.97元/噸,遠月協議2020年2月協議結算價35.69元/噸。各協議累計成交量421.08萬噸,累計成交額1.51億元。

    金融創新上,上海碳市場創新金融產品運行平穩有序,自2014年起相繼推出了碳配額及CCER的借碳、回購、質押、信托等業務,協助企業運用市場工具盤活碳資產。截至目前,借碳交易330萬噸,質押140萬噸,回購50萬噸。

2、市場參與情況

    機構投資者市場參與度不斷提升。碳市場啟動初期的市場參與主體以控排企業為主,隨著機構投資者的進入和參與度的不斷提升,機構投資者二級市場現貨交易量占比也快速上升。2014年至2018年,上海碳市場現貨成交量中投資機構交易量占比由15%左右上升到了超過80%。

    電力行業是上海碳交易市場中非常重要的交易參與方。上海碳交易試點市場中電力行業企業約20家,占上海碳交易市場主體總量約3%。但從交易量來看,電力行業各年度累計現貨成交總量約占上?,F貨成交總量的18%,是上海各納管行業中交易量最大的行業,也是交易活躍度最高的行業。初步分析來看主要有以下兩方面原因:一是上海電力行業配額分配總體偏緊。電力行業是最早采取基準線分配的行業,行業管理精度要求相對較高,近幾年上?;痣娦袠I普遍負荷率較低,對排放效率影響較大;且電力主要能源結構為煤炭,免費比例多為96%,普遍較低。二是電力行業企業市場適應度較好。我國各大電力集團普遍具有早期參與清潔發展機制項目的經驗,接觸碳排放交易較早,部分已成立了碳資產管理公司,協助電力行業企業快速高效開展碳交易??傮w來看,上海碳交易試點中的電力行業企業,無論是交易參與度、創新產品的應用能力和碳資產盤活能力均較為突出,已成為上海碳市場的重要參與主體。

3、上海碳交易市場特點

    上海碳市場始終堅持市場化走向,采取完全公開透明的市場化方式運作,市場規則完整清晰,信息發布公開透明,交易方式高效便捷。在市場運行和市場管理上,盡可能做到政策穩定清晰、尊重市場規律、謹慎干預市場,逐步建設形成健康、平穩、有序的交易市場。

    參與主體上,積極推動市場主體多元化,納入了控排企業及投資機構共同參與市場,實現了外部資本的引入,服務碳交易市場的活躍及發展。

    價格形成上,不設固定價,嚴格遵循“價格優先、時間優先”的原則由系統匹配成交,形成公開的市場價格。

    市場環境上,通過政府部門、管理機構、交易平臺等不同方面的多種途徑及時向社會發布碳排放管理及交易的相關信息,實現了信息公開、市場環境透明,真實反映市場動態。

    市場管理上,堅持碳排放控制和市場化導向相結合,通過明確穩定的政策和市場化的管理方式,盡可能避免政府對市場交易和市場價格的直接干預。

    產品創新上,循序漸進逐步放開,持續加強碳市場創新和碳金融的發展及實踐,探索形成了借碳、回購、質押、信托等創新服務。同時,有機結合上海環境能源交易所與上海清算所在碳領域和金融領域的優勢,上線了上海碳配額遠期產品。

    然而,目前上海碳市場也仍舊存在著目前各試點碳排放交易市場普遍存在的問題:一是市場交易仍以履約為主,交易集中在履約期前,履約期過后快速進入冷卻期,市場周期性波動較大,市場總體流動性不足。二是市場參與度不足,實際活躍的市場參與主體和進入市場流動的配額量總體占比均不高,市場活躍度有待進一步提升。三是市場受政策影響較大,易造成價格的大幅波動,對政策連續性要求和主管部門市場管理能力要求較高。

    總體而言,上海已初步形成了服務于碳排放管理的、公開透明的交易市場,但市場調控能力和資源配置能力有待進一步挖掘和提升。

三、關于上海碳交易試點實踐的思考

    總結上海碳交易試點建設運行的經驗來看,碳排放交易制度是市場化的管理制度,碳排放交易市場是政策性的市場,在制度建設、市場建設和市場創新發展的過程中,需要正確有效的處理好以下關系:

    一是要正確處理好政府與市場的關系。政府部門建立制度。政府部門是制度和市場的建立者也是管理者。作為建立者,應從制定政策、建立制度的角度出發,逐步建立起科學、有效、具有延續性的制度,給予市場足夠的信心和穩定政策信號;作為管理者,應結合市場的需求不斷完善制度,給予市場足夠的支撐,引導形成健康有效的交易市場。交易市場依規運行。就交易市場本身而言,穩定、明晰、有效的制度和管理是良好市場運行環境形成的基礎,將激發交易主體的參與度和積極性。市場的依法依規運行,將使交易市場價格形成機制、資源配置功能的運行更為合理。

    二是要正確處理好市場創新與風險控制的關系。交易市場產品、服務及機制創新都是保持市場活力和蓬勃發展的重要動力,同時也會帶來對風險控制和管理的新要求。對于碳市場而言,市場的發展和穩定同樣重要,因此:一是要支持碳市場的產品和機制創新,結合市場的發展階段循序漸進地推動市場創新,使市場運行更有效;二是要充分分析了解市場需求,形成符合市場主體需要的產品和服務;三是要充分認識可能存在的市場風險,形成有力的風險控制制度,穩妥、有序的推進和支持碳市場的創新和發展。

四、對全國碳市場建設的啟示

    2017年底,全國統一碳排放交易市場建設工作已啟動,為加快推進公開、公平、透明、活躍、有效的碳排放交易市場的形成,建議在充分吸取上海及各區域碳排放交易試點經驗的基礎上,從制度層面和市場層面進一步加快建設。

1、制度相關建議

    完善全國碳排放管理和交易相關制度,建立健康、可持續的碳排放交易管理體系。

    須建立嚴格、明晰的碳排放總量控制制度,明確管理總量、配額總量,建立起市場管理目標。

    須建立起公平、有效的配額分配制度,形成統一的要求和標準,體現總量管理及效率管理要求。

    須建立起科學、可操作、可驗證的報告核查及數據管理制度,進一步優化核算方法,嚴格推進核查管理,建立統一有效的數據管理和分析制度。

    須建立起公平、公開、有效的交易規則、交易制度和市場管理制度,保證市場公開透明,引入足夠的市場參與主體,建立尊重市場規律的市場管理制度,建立適應市場需要的財稅政策,服務市場發展。

2、交易市場建議

    健全交易市場功能,建立權責清晰、平穩安全、具有發展空間的全國碳交易市場。

    須明確區分“碳排放管理”及“碳交易市場”的不同職能,依托全國碳排放注冊登記系統和碳排放數據報送系統等,開展總量控制、配額分配、數據管理、履約管理等碳排放管理和控制職能;依托全國碳排放交易及結算系統開展市場交易、市場創新,推動碳交易市場發展,實現市場資源配置職能。

    須加強風險控制,保證市場平穩安全運行,充分借鑒金融市場經驗,建立嚴格有效的風險控制措施,依托交易系統等碳市場基礎設施建立碳交易市場實時監管系統開展交易及資金的穿透式監管,實現盤前、盤中、盤后的全方位市場監管,打好市場發展基礎。

    須集聚優化市場端功能,為未來市場深化發展預留空間,在交易市場端聚集主體、交易、資金、服務、產業和技術,激發市場活力,形成碳定價基礎,服務未來碳衍生產品和碳金融市場發展,服務關聯產業的發展和產業升級革新。

五、結語

    碳排放交易機制和碳交易市場是創新化的管理機制,也是我國通過市場化機制推動低碳發展的重要探索。2017年全國碳市場啟動后,中國將成為全球最大的碳交易市場。要加快建設和完善全國碳排放交易市場,使其充分發揮市場調節及配置資源的作用,引導資本投入低碳環保領域,服務我國綠色低碳和可持續發展。同時,積極發揮碳市場價格及價值發現功能,加強我國在國際碳定價的核心話語權,發揮我國在國際應對氣候變化領域的引導作用。

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